jueves, 8 de octubre de 2009

La experiencia reciente de la reducción de la deuda pública en España (1997-2007): lecciones para el futuro

La crisis financiera internacional y la grave recesión económica que sufre la economía española ha generado un rápido y profundo deterioro de los niveles del déficit público y del stock de deuda pública en % del PIB en el año 2008 y en los meses transcurridos de 2009.

Hay que recordar que el año 2007 terminó con un superávit histórico del saldo presupuestario de las AA.PP. españolas del +2.2% del PIB y con un nivel del stock de deuda pública situado en el 39.5% del PIB, cifra que no se daba desde 1985. La incidencia de la crisis económica en el año 2008 ha llevado a la aparición de un déficit público del -3.8%  del PIB (6 puntos porcentuales del PIB de deterioro) y a un aumento del stock de deuda pública hasta situarse en un nivel del 39.5% (subida de 3.3 puntos porcentuales del PIB en un año).

Además, las perspectivas de organismos internacionales -como la OCDE/FMI- son más bien pesimistas: niveles de déficit público del -9.1/-12.3 y del -9.6/-12.5 en % del PIB para 2009 y 2010, respectivamente, y un aumento de la ratio de la deuda pública sobre el PIB hasta alcanzar el 51.2% y el 60.9% en 2009 y 2010, respectivamente. En esta línea, las últimas cifras publicadas por el Banco de España en la publicación "Las Cuentas Financieras de la Economía Española" ya reflejan un avance del stock de deuda pública en el primer trimestre de 2009, hasta situarse en el 42.7% (3.2 puntos porcentuales en tan sólo 3 meses).

Las causas de la generación de estos grandes desequilibrios fiscales en 2008-2010 en la economía española en tan poco tiempo son cuatro: 1) la desaparición de los considerables ingresos extraordinarios registrados en los años anteriores a la recesión económica; 2) el fuerte aumento de las prestaciones sociales, fundamentalmente por desempleo; 3) el impacto previsto sobre la evolución cíclica sobre los ingresos; y 4) y las medidas discrecionales adoptadas en los dos últimos años, entre las que se incluyen una reforma fiscal en el 2007, un paquete de estímulo fiscal a principios del 2008, y nuevas medidas de estímulo a finales del 2008 y principios del 2009. De este modo, el déficit se situaría en un nuevo récord histórico (muy por encima del récord del -4.1 de 1982), y la deuda se situaría fuera del límite impuesto (60% del PIB) en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la zona euro, y en ratios no alcanzados desde los años previos al inicio de la moneda única.

El éxito alcanzado por España en la consolidación fiscal del periodo 1997-2007 nos lleva a preguntarnos por dos cuestiones: i) cuáles fueron los factores que propiciaron la generación de superávits fiscales y una notable caída de las ratios de la deuda sobre el PIB en ese periodo; ii) y si esos mismos factores pueden ayudar -en la actual coyuntura de crisis económica-  a volver a una senda de sostenibilidad de las finanzas públicas españolas, en un futuro más o menos cercano.



En el cuadro adjunto (hacer click para hacerlo más grande) se presenta un resumen de la evolución del stock de deuda pública en % del PIB en los 11 países que adoptaron el euro cuando se creó la UEM en 1999, además de Grecia que se incorporó en el año 2001. Centrémonos en el caso de España.

La economía española registró una caída muy considerable de su ratio de deuda pública, reducción que se distribuyó a lo largo de diez años (1997-2007). El primer año de reducción fue en 1997 (64.6%) y el último en 2007 (36.2%). El máximo se alcanzó en 1996 (66.8%) y, por lo tanto, el descenso acumulado en el periodo 1997-2007 fue de nada menos que 30.6 puntos porcentuales sobre el PIB.

En las tres últimas columnas del cuadro se muestra la desagregación de la reducción total de la ratio de deuda pública sobre el PIB desde el máximo hasta el mínimo alcanzado, y en tres componentes (véase la ecuación en la nota a pie de página del cuadro). En primer lugar, el saldo primario del presupuesto, pb, que indica que en una situación de superávit tiene a reducir la ratio de deuda pública (al no incluir los pagos de intereses del servicio de la deuda). En segundo lugar, el diferencial entre la tasa de crecimiento del PIB real (g) y el tipo de interés real (r), conocido como "efecto dominó", que indica que la ratio de deuda pública tiende a aumentar (disminuir) si la tasa de crecimiento real de la economía se sitúa por debajo (por encima) del tipo de interés real (medio) al que se está remunerando la deuda pública. En tercer lugar, el ajuste déficit-deuda en % del PIB, sf, que recoge los efectos de la acumulación o la venta de activos financieros de las AA.PP., de las variaciones en el valor de la deuda pública externa resultante de variaciones de tipo de cambio y de otros ajustes estadísticos.

De esta descomposición se pueden deducir tres conclusiones respecto al ajuste de nuestra política fiscal entre 1997 y 2007 (la caída de 30.6 puntos de la ratio de la deuda). En primer lugar, los superávits presupuestarios primarios redujeron en 25.3 puntos la ratio. Sin duda estos se produjeron en un periodo de fuerte crecimiento del PIB real que propició un "extraordinario" crecimiento de los ingresos públicos y una contención de algunos programas de gasto público (estabilizadores automáticos). En segundo lugar, el crecimiento económico real muy elevado de nuestra economía, junto a la considerable caída del tipo de interés real, generó un "efecto dominó" negativo, que contribuyó a una caída adicional de la ratio de 11.2 puntos. En tercer lugar, el mecanismo de ajuste déficit-deuda actuó en la dirección contraría, provocando el aumento de 5.9 puntos de la ratio.

¿Podemos esperar que este mecanismo futuro de consolidación fiscal se pueda utilizar en los próximos años para sanear las finanzas públicas de nuestro país?

La respuesta a fecha de hoy es rotundamente no. En primer lugar, no es previsible que podamos generar a corto plazo superávit primarios. De hecho en 2008 acabamos con un déficit público primario (-2.3% del PIB) después de registrar superávit primarios desde 1996 a 2007. En segundo lugar, el "efecto dominó" va a ser muy bajo, ya que las proyecciones de tasas de crecimiento del PIB real son muy moderadas para los próximos años, por lo que la probabilidad de que el diferencial de la tasa de crecimiento de los tipos de interés contribuya a un descenso de la ratio de la deuda pública es muy baja. En tercer lugar, no hay mucho margen para generar ingresos por la vía de ventas de activos financieros de las AA.PP. (otra oleada de "privatizaciones").

Dicho esto, la única opción sería y creíble de realizar una consolidación fiscal  en la economía española pasaría  por "forzar" la aparición de superávit primarios, vía aumentos de ingresos o con una contención sustancial del gasto. En relación a estas dos vías, la literatura económica (teórica y empírica) muestra que históricamente ha tenido más éxito -en el sentido de ser más duraderas y de contribuir más al crecimiento económico- aquellas consolidaciones fiscales basadas en la contención de los programas de gasto que un aumento de los impuestos (véase al respecto Giudice et al. (2007), entre otros trabajos académicos).

En síntesis, la evidencia disponible muestra que en una economía como la española con una presión fiscal alta, una consolidación fiscal basada en subida de impuestos puede fracasar, puesto que los agentes pueden anticipar que está subida será temporal, debido a sus efectos negativos sobre el PIB potencial, la competitividad exterior de la economía española y sobre los efectos distorsionantes sobre la oferta de trabajo y del capital, entre otros.

Si por el contrario, el gobierno español centra sus esfuerzos en un control drástico de los programas de gasto público (inercia del gasto en sanidad, educación y pensiones contributivas, compensación de la deriva salarial de las remuneraciones del "conjunto" de los empleados públicos, entre otros) ello podría influir en las expectativas de los agentes económicos en el sentido contrario. Por ejemplo, la contención de la masa salarial total de los empleados públicos podría provocar una caída de la inercia nominal de los salarios del sector privado (véase al respecto entrada reciente en el Blog), un aumento de la contratación y un aumento de la inversión productiva de las empresas y, en última instancia un mayor crecimiento económico real a largo plazo. Esto último, ayudaría directamente a generar  -vía estabilizadores automáticos- mayores ingresos públicos y menos gastos por prestaciones al desempleo y, por lo tanto, superávit primarios, e indirectamente a reducir el stock de deuda pública por el "efecto dominó" ya mencionado anteriormente.