La evolución temporal del stock de deuda pública en % del PIB de España se puede descomponer en 3 componentes:
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donde ∆b es la variación del stock de deuda en % del PIB, dt el déficit (-) o superávit (+) público primario o el déficit público total sin incluir los pagos por intereses de la deuda (en % del PIB, ), it los tipos de interés nominales de la deuda pública (tipos de interés implícitos de la deuda pública, medidos por los pagos de intereses actuales de la deuda pública como % del stock de deuda pública al final de t-1), gt la tasa de crecimiento nominal de la economía (tasa de crecimiento real + tasa de variación de la inflación) y adft el componente “ajuste déficit-deuda”.
La expresión implica que si se quiere reducir el stock de deuda pública en relación al PIB se deben de dar tres condiciones no excluyentes que se reflejan en los tres términos de la derecho de la ecuación: (a) se tiene que generar superávit primarios (componente que recoge el “ajuste fiscal”), dt; 0; (b) o que la tasa de crecimiento nominal de la economía (¡cuidado con la deflación que hace aumentar la deuda!) debe ser superior al tipo de interés nominal “implícito” de la deuda pública (efecto “bola de nieve” de los intereses de la deuda), gt>it; (c) o eliminar/reducir el efecto del "ajuste déficit-deuda" (adft = 0).
¿Cuál ha sido la evolución reciente de los tres componentes?
El primer término: el superávit (+) o déficit público primario (-)
Cómo se puede observar en el siguiente gráfico, el superávit público primario se resiste a aparecer y se ha vuelto a deteriorar significativamente desde el inicio de la pandemia, y ello impide que se reduzca el stock de deuda pública. Por un lado, en el año 2018 se alcanzó por fin un equilibrio presupuestario primario después del periodo 2007-2017 en el que se registraron déficits público primarios (récord en 2009 con un -9,3 en % del PIB, 99.837 millones de euros). Las cifras provisionales de 2020 muestran un nuevo récord histórico del -9,9% del PIB (108.702 millones de euros), mientras que las previsiones para 2021 y 2022 no son muy halagüeñas, con unos niveles de déficit público primario del -7,4 y de -6,7 en % del PIB, respectivamente.
¿Cuáles son las razones de que no se hayan podido generar suficientes superávits públicos primarios?
En primer lugar, la economía española tiene un problema conocido como "paradoja fiscal": tenemos tipos impositivos altos en relación a los países de la zona euro pero a la vez la recaudación fiscal es menor en todas las figuras impositivas. Las causas están en el mayor fraude fiscal (últimas estimaciones en 25.000 millones de euros) y en el exceso de beneficios fiscales (o gastos fiscales) que generan una "insuficiencia recaudatoria". [1] En los Presupuestos Generales del Estado para 2021 se prevén unos beneficios fiscales de 39.049 millones de euros, que suponen una pérdida de recaudación fiscal asumida ex-ante y legal.
Como se puede observar en el gráfico y el cuadro siguientes, nuestra recaudación de impuestos y de cuotas a la seguridad social en % del PIB a finales de 2019 (sin incluir transferencias de corrientes cobradas: tasas, multas, recaudación del juego, etc..) es del 35,4%, muy por debajo de la media de la Unión Europea-27 (41,1%) y de la zona euro (41,6%). De hecho, recaudamos mucho menos que Francia (47,4%) e Italia (42,6%), e incluso que Grecia (41,9%) y Portugal (36,8%). Alcanzar la media de la zona euro hubiera supuesto a finales de 2019 unos ingresos impositivos adicionales potenciales de 77.210 millones de euros (6,2 puntos porcentuales del PIB nominal).
Con mas detalle, los datos del siguiente cuadro nos indican que se podría recaudar más, hasta alcanzar la media de la zona euro, en todas las figuras impositivas.
En segundo lugar, los recientes déficits de la Seguridad Social (Sistema de la Seguridad Social + SPEE + FOGASA) no ayudan a generar superávits públicos primarios, tal como muestra el siguiente gráfico. La Seguridad Social ha entrado en un déficit presupuestario persistente y creciente desde el año 2010 agravado desde 2020 por la pandemia del COVID-19. El conjunto de la Administración de la Seguridad Social acabó en 2019 en términos de Contabilidad Nacional con un déficit de 16.189 millones de euros, lo que equivale al 1,3% del PIB. Las causas del deterioro de las cuentas son diversas: a) caída de cotizantes; b) aumento de pensionistas; c) aumento de la pensión media; d) los nuevos empleos con salarios más bajos (cotizaciones más bajas); e) exceso de nuevos contratos con bonificaciones y la tarifa plana de las cotizaciones sociales.
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha estimado que el conjunto de la Administración de la Seguridad Social acabó en 2020 en términos de Contabilidad Nacional con un déficit de 41.724 millones de euros, lo que equivale al 3,8% del PIB. Este mayor deterioro de las cuentas son debidas a la caída de la recaudación de las cotizaciones, los ERTEs, las mayores prestaciones por desempleo y el cese de actividad autónomos, entre otros, que se unen a las causas ya mencionadas anteriormente que todavía no se han corregido.
El segundo término: el "efecto bola de nieve"
Cómo se puede observar en el siguiente gráfico, el "efecto bola de nieve" se volvió negativo (los tipos de interés nominales de la deuda pública eran superiores al crecimiento nominal de la economía) en el periodo 2008-2014 tras el inicio de la crisis financiera internacional. Y ello provocó una importante acumulación de deuda pública en % del PIB. Posteriormente, en el periodo 2015-2019 se registró un signo positivo (la tasa de crecimiento nominal era superior a los tipos de interés nominales) lo que propiciaba una caída de la ratio deuda pública/PIB.
Destacar que la pandemia ha provocado en el año 2020 el mayor "efecto bola de nieve" de la historia reciente de la economía española, y la consiguiente acumulación de deuda pública en proporción al PIB. Mientras los tipos de interés nominales continuaban cayendo hasta el 2,2%, el crecimiento nominal de la economía se hundía en un nivel del -11,8%.
Aunque la Comisión Europea pronostica una desaparición del "efecto bola de nieve" para 2021-2022, en el horizonte aparecen peligros potenciales para que suban los tipos de interés nominales de nuestra deuda pública (y aparezca nuevamente el temido efecto). Estos cambios vendrían generados por tres factores: (1) el cambio de rumbo de la política fiscal en EE.UU. (mayores déficits públicos que provoquen mayores tipos de interés de los bonos de deuda pública); (2) el cambio de la política monetaria de la Fed (mayores tipos de intervención); y (3) que el BCE deje de comprar en algún momento la deuda pública española [Programa de Compras del Sector Público (PSPP)].
El tercer término: el "ajuste déficit-deuda"
El "ajuste déficit-deuda" recoge aquellas operaciones financieras que aumentan la deuda pero no tienen efecto en el déficit público. Desde el punto de vista contable, registra la necesidad de financiar la adquisición neta de activos financieros de las AA.PP.
El "ajuste déficit-deuda" provocó desde 2008 a 2014 un aumento sustancial del stock de la deuda en proporción al PIB (especialmente entre 2012 y 2014). Desde 2015 este término no ha generado apenas aumento del stock de la deuda publica en % del PIB.
Las operaciones de endeudamiento que no tenían origen en los presupuestos públicos han sido principalmente:
- Fondo de Apoyo a la República Helénica (bilateral, Greek Loan Facility, GLF), primer rescate a Grecia: 2010 y 2012, 6.650 millones de euros.
- FEEF (Fondo Europeo de Estabilidad Financiera), préstamos al rescate de Irlanda, segundo rescate de Grecia y rescate a Portugal: 2011-2014, 23.916 millones de euros.
- Participación en el MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera), sustituye al FEEF para futuros rescates: 2012-2014, 9.528 millones de euros.
- FAAF (Fondo de Adquisición de Activos Financieros): 2008 y 2009, 19.335 millones de euros.
- FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria): 2009, 2010 y 2012, 22.930 millones de euros .
- FADE (Fondo de Amortización del Déficit Eléctrico): 2011-2013, 23.731 millones de euros.
- Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores (FFPP): 2012-2014, 43.135 millones de euros.
- Pero no el FLA (Fondo de Liquidez Autonómica, destinado para vencimientos de deuda o para financiar necesidades de financiación del ejercicio autorizadas): no aumenta deuda consolidada AA.PP. (activos del Estado = pasivos de las CC.AA.).
- 2020-2021, ¿indemnización a las autopistas de peaje quebradas? (2.000 a 3.000 millones de euros); ¿indemnización por el cierre del almacén gas natural Castor? (638 millones de euros).
La descomposición de la variación del stock de deuda pública en % del PIB en los tres términos
En el siguiente gráfico se muestra la contribución de los tres términos al cambio anual de la ratio stock deuda pública/PIB desde 2000 a 2022.
En primer lugar, durante el periodo del "boom" de la construcción (2000-2007), el stock de deuda publica/PIB se reduce anualmente y el único componente que hace aumentar ligeramente esta ratio es el término del "ajuste déficit-deuda" (caída de 25,2 puntos porcentuales del stock de deuda/PIB en el conjunto de este periodo).
En segundo lugar y, por el contrario, en el periodo 2008-2014 la ratio crece anualmente de manera significativa, fundamentalmente por la aparición de déficits públicos primarios y por el efecto "bola de nieve" de los años 2012 y 2013 (subida de 65 puntos porcentuales del stock deuda pública/PIB en el conjunto de este periodo).
En tercer lugar, en el periodo 2015-2019 el stock de deuda pública/PIB se estabiliza ligeramente por debajo del 100%, ya que los tres componentes se comportan de manera moderada o se reducen, y sus efectos sobre la variación de la ratio son muy bajos (caída de 4,9 puntos porcentuales del stock deuda pública/PIB en el conjunto de este periodo).
Por último, los efectos de la pandemia del COVID-19 se hacen notar en el periodo 2020-2022, fundamentalmente en el año 2020, por los efectos negativos del elevado déficit público primario y del "efecto bola de nieve". Se prevé todavía efectos negativos de los déficit públicos primarios en 2021 y 2022 (subida de 28,4 puntos porcentuales del stock deuda pública/PIB en el conjunto de este periodo).
