Viaje al Fondo de las Finanzas Internacionales: EE.UU. se encamina en 2023 a un posible riesgo de impago de su deuda pública: ¿ajuste fiscal en el horizonte?

El límite de deuda pública de EE.UU. es la cantidad máxima de dinero que el Gobierno Federal está autorizado a pedir prestado para cumplir con sus obligaciones legales existentes, incluidos los Beneficios del Seguro Social y Medicare, salarios militares, intereses sobre la deuda nacional, reembolsos de impuestos y otros pagos. [1]

El montante lo establece la ley y se ha incrementado o suspendido a lo largo de los años para permitir el endeudamiento adicional necesario para financiar las operaciones del Gobierno. El 16 de diciembre de 2021, los legisladores del Congreso (Cámara de Representantes) elevaron el límite de deuda en 2,5 billones de dólares hasta alcanzar una autorización máxima de un total de deuda en circulación de 31,4 billones de dólares.

El 19 de enero de 2023 ya se alcanzó ese límite y la Secretaría del Tesoro de EE.UU., Janet Yellen, anunció un período de suspensión de la emisión de deuda durante el cual, según la ley actual, tomaría “medidas extraordinarias” para tomar prestados fondos adicionales sin incumplir el techo de la deuda.

Las medidas extraordinarias son fundamentalmente dos: (1) el rescate de las inversiones existentes y la suspensión de nuevas inversiones del Fondo de Jubilación y Discapacidad del Servicio Civil (Civil Service Retirement and Disability Fund, CSRDF) y el Fondo de Beneficios de Salud para Jubilados del Servicio Postal o Fondo Postal (Postal Service Retiree Health Benefits Fund, Postal Fund); y (2) la suspensión de la reinversión del Fondo de Inversión en Valores Gubernamentales o Fondo G (Government Securities Investment Fund, G Fund) del Plan de Ahorro del Sistema de Retiro de Empleados Federales (Federal Employees Retirement System Thrift Savings Plan).

El Congreso ha otorgado expresamente al Tesoro la autorización para tomar estas dos medidas extraordinarias temporales, y los Secretarios del Tesoro anteriores ya habían utilizado estas medidas en el pasado. Estas dos medidas reducirán la cantidad de deuda pendiente sujeta al límite y proporcionarán temporalmente capacidad adicional para que el Tesoro continúe financiando las operaciones del Gobierno Federal. Cuando se vuelva a autorizar un mayor límite de la deuda, el Fondo de Jubilación y Discapacidad del Servicio Civil, el Fondo Postal y el Fondo G se volverán a restituir y a dotar por parte del Tesoro.

No obstante, los analistas de Wall Street estiman que esta medidas contables extraordinarias de que dispone el Tesoro para mantenerse por debajo del límite ascenderían a un montante máximo de 500.000 millones de dólares.

La Oficina Presupuestaria del Congreso (Congressional Budget Office, CBO) advirtió el pasado 13 de febrero que EE.UU. se arriesga a un impago de su deuda pública (default) probablemente en julio de 2023, siempre que la Cámara de Representantes no eleve el techo actual. La CBO prevé que, si el límite de deuda no se eleva o suspende, la capacidad del Gobierno para emitir deuda adicional, que no sea para reemplazar los valores que vencen, se agotará entre julio y septiembre de 2023. La fecha de agotamiento proyectada es incierta ya que el momento y la cantidad de recaudación de ingresos y gastos durante los meses intermedios podrían diferir de las actuales proyecciones de la CBO.

En última instancia, si el límite de la deuda no se eleva o suspende antes de que se agoten las medidas extraordinarias, el Gobierno no podría pagar sus obligaciones en su totalidad. En este caso, Janet Yellen tendría que retrasar los pagos de algunas actividades, incumplir sus obligaciones de deuda, o ambas cosas. Los republicanos de la Cámara de Representantes, ahora controlada por ellos, advierten que insistirán en limitar el gasto público a cambio de aumentar el límite de la deuda.

Los analistas de Wall Street piensan que el riesgo de impago no se produciría hasta la segunda mitad de 2023, una vez agotadas las medidas extraordinarias que el Tesoro esta utilizando desde enero. Bajo estas circunstancias, los primeros que dejarían de cobrar serían los contratistas del Gobierno y los empleados federales, y después se paralizarían las transferencias de la Seguridad Social. Además, a menos que diera prioridad a sus pagos, los inversores en valores del Tesoro no recibirían los pagos de los intereses ni recuperarían el principal en el caso de que los títulos llegaran a su vencimiento.

Está situación límite ya se registro en 2011 bajo el mandato de Obama. Cuando se alcanzó el tope legal de la deuda vigente, la agencia de rating S&P Global Ratings aprobó la rebaja por primera vez en la historia de la calificación soberana de EE.UU., de AAA a AA. Como consecuencia de ello, los mercados de valores se hundieron a nivel internacional y la confianza de los consumidores estadounidenses se redujo de manera significativa, lo que influyó negativamente en la recuperación económica posterior a la crisis financiera internacional de 2007-2008. Esta situación límite se denominó en los círculos económicos y financieros (y en la prensa norteamericana) como el "precipicio fiscal" (el fiscal cliff). [3]

Las previsiones de la CBO sobre la evolución del déficit público y sobre el stock de deuda pública no son muy halagüeñas.

En primer lugar, según muestra el siguiente gráfico, el CBO proyecta un déficit del presupuesto federal de 1,4 billones de dólares para 2023. En las proyecciones de la Agencia, los déficits generalmente aumentan en los próximos años y el déficit en 2033 se estima en 2,7 billones de dólares. El déficit asciende al 5,3 % del PIB en 2023, aumenta al 6,1% del PIB en 2024 y 2025, y luego disminuye en los dos años siguientes. Después de 2027, los déficits vuelven a aumentar y alcanzan el 6,9% del PIB en 2033, un nivel superado solo en cinco años desde 1946. Además, el déficit público total (con pagos de intereses de la deuda) en % del PIB se moverá entre 2023 y 2033 entre el 5 y el 6%, mientras que el déficit público primario (sin pagos de intereses de la deuda) en % del PIB alcanzará un 3,6% en 2033, un nivel récord desde 1973.

En segundo lugar, según se muestran en el siguiente gráfico, las proyecciones de la CBO, preven que los gastos públicos (outlays) en % del PIB igualen o superen sus promedios de 50 años hasta 2033. En concreto, los gastos aumentan del 23,7% del PIB en 2023 (un nivel alto según los estándares históricos) al 24,9 % en 2033, en gran parte debido al aumento de los pagos de los intereses de la deuda pública, y por el mayor gasto en programas que proporcionan transferencias sociales a las personas mayores (el Medicare y las Pensiones de la Seguridad Social). Por lo que respecta a los ingresos públicos (revenues), estos alcanzan un 18,3% por ciento del PIB en 2023. Posteriormente, disminuirán durante los próximos dos años antes de aumentar después de 2025, cuando expiren ciertas disposiciones de la Ley Fiscal de 2017 (recorte de impuestos) de Trump. Los ingresos son más o menos estables después de 2027 y alcanzan el 18,1% del PIB en 2033.

En tercer lugar, como refleja el siguiente gráfico, la CBO estima que el stock de deuda pública en % del PIB acabará 2023 en el 98% del PIB y alcanzará un 118% y un 194,6% en 2033 y 2053, respectivamente, niveles ambos récord desde 1900. En definitiva, la deuda seguiría creciendo más allá de 2033 si, en general, las leyes actuales permanecieran sin cambios.

¿Cuál debería ser la magnitud del ajuste fiscal necesario para equilibrar el presupuesto de los EE.UU.?

El Comité para un Presupuesto Federal Responsable (Committee for a Responsible Federal Budget, CRFB) es una organización no partidista sin fines de lucro con sede en Washington comprometida con educar al público sobre temas de la política fiscal.

Recientemente, el CRFB ha elaborado un informe de los ajustes fiscales necesarios para equilibrar el Presupuesto Federal, en base a las últimas proyecciones presupuestarias de la CBO. En el siguiente gráfico, se muestran las diversas alternativas de reducción de programas de gasto con los que se lograría eliminar el déficit público estimado por la CBO para 2023, es decir, 16 billones de dólares entre 2023 y 2033, y suponiendo que no cambie la senda estimada de los ingresos públicos.

Estos son las siguientes escenarios, a cual más doloroso, y algunos poco realistas o inviables:

Escenario 1. Todos los programas de gastos en el año fiscal 2033 deberían reducirse en un 27%.
Escenario 2. Si se excluyen de los recortes los programas de Veteranos y de Defensa, el resto de programas se deberían reducir un 33%. Para entender el alcance de esta magnitud, aplicar este recorte general significaría reducir los beneficios anuales del Seguro Social para un nuevo jubilado típico en un intervalo entre 10.000 dólares y 13.000 dólares en 2033. También significaría despedir de 1,1 a 1,4 millones de empleados federales (más de dos tercios de la mano de obra civil si los militares estuvieran exentos) y eliminar entre 20 a 25 millones de personas de la elegibilidad para el programa Medicaid.
Escenario 3. Si se excluyen de los recortes los programas de la Seguridad Social (pensiones públicas), el de Veteranos y de Defensa, el resto de programas se deberían reducir un 50%.
Escenario 4. Si se excluyen de los recortes los programas de la Seguridad Social, el de Salud Medicare, el de Veteranos y de Defensa, el resto de programas se deberían reducir un 78%.

Desde otra perspectiva, para conseguir el equilibrio presupuestario en el año fiscal 2033 mediante el control del gasto, sería necesario aprobar alguna de las siguientes medidas:

Eliminar prácticamente todos los programas de gastos discrecionales (no obligatorios por ley) de defensa y también los no relacionados con la defensa.
o reducir el gasto de Medicaid a la mitad y eliminar todos los demás gastos obligatorios excepto el Seguro Social y el Medicare.
o eliminar todos los gastos discrecionales que no sean de defensa y poner fin a todo el programa de Medicaid.
o derogar el Medicare, todos los programas de seguridad de ingresos y todos los créditos fiscales reembolsables.
o suspender todos los beneficios del programa de jubilación y el de los familiares sobrevivientes del Seguro Social.

Finalmente, el CRFB propone que en lugar de buscar el equilibrio para 2033, sería más viable seleccionar un objetivo o un cronograma diferente, como por ejemplo:

Equilibrar el presupuesto primario (sin pagos de intereses de la deuda); ello requeriría tan sólo 8,9 billones de dólares de ahorro.
Reducir o estabilizar la deuda en % del PIB (por ejemplo, estabilizar la deuda en su nivel actual del 98% del PIB (estimación para 2023); ello requeriría tan sólo una reducción del déficit de 8,1 billones de dólares.
Establecer un objetivo de ahorro a diez años, que podría ser una reducción del déficit total de 7 billones de dólares o un recorte de gastos primarios de 4 billones de dólares.
Fijación de un equilibrio presupuestario más allá de 2033.

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[1] El Medicare es el Programa de Seguro de Salud de EE.UU. para las personas mayores de 65 años de edad bajo ciertos requisitos. El programa ayuda con los gastos de cuidado de salud, pero no cubre todos los gastos médicos ni la mayoría de los gastos de cuidado a largo plazo. No confundir con el Programa de Salud Pública Medicaid destinado a la población bajo un determinado umbral de pobreza y que gestiona el Departamento de Salud de EE.UU.

[2] El último dato disponible sitúa el total de la deuda en 31,4 billones de dólares el 23 de febrero de 2023.

[3] Véase al respecto la entrada en el Blog de 13 de octubre de 2012.

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Como citar esta entrada del Blog:

Vicente Esteve, "EE.UU. se encamina en 2023 a un posible riesgo de impago de su deuda pública", Universidad de Valencia", Blog Viaje al Fondo de las Finanzas Internacionales, 27/2/2023,

http://vicenteesteve.blogspot.com/2023/02/eeuu-se-encamina-en-2023-un-posible.html